事前核定征收适用的实践误区

(一)核定征收，忽视了“不设置账簿”的法定前提

以企业所得税为例，2008年国家税务总局下发了《关于印发《企业所得税核定征收办法》(试行)》(简称“核定办法”)，2009年下发了《关于企业所得税核定征收若干问题的通知》，但部分税务人员忽视了征管法、企业所得税法的立法精神，罔顾“不设置账簿”是事前核定的必备前提，单纯强调核定办法第4条列示的四种“核算不健全”情形，进而延伸到对已经设置账簿的没有取得成本费用发票的企业也进行事前核定，超越了上位法的规定，违背了权责发生制。

 

(二)核定征收，违背现代市场经济税收管理要求的

经批准的方法第3条规定，超过某一尺寸的"纳税义务人"不受批准和收集，但标准不明确和具体。在一些地区，标准是以收入规模为基础的，而在另一些地区，标准是以小型和微型企业为基础的。标准不一，规模过大，影响了税法的统一和公平。目前企业规模划定过宽，例如批发行业的纳税人只要不同时符合“超过从业人员200人或收入4亿元”和“从业人员20人以上、营业收入五千万元以上”这两个条件，就属于小型企业。

通过这种方式，大多数批发企业，包括数百万美元的年收入，被归类为小企业，并事先获得批准。《增值税一般纳税人资格认定管理办法》第四条规定，一般纳税人必须“能够按照全国统一的会计制度设置会计帐簿，按照合法有效的凭证进行会计核算，能够提供准确的纳税信息”。但在实践中，增值税一般纳税人进行企业所得税和个人所得税预征核实的情况并不少见。

我国经济已经进入了新的常态、大面积、粗放的事前审查和征集，这有悖于促进市场主体的规范核算和提高管理质量，违背了税收中立的要求，兼顾了公平和效率。一是同一行业的企业由于产品渠道、经营方式等差异，成本、盈亏差别很大，如不根据企业实际情况，“一刀切”地核定应税所得率，就会导致利润水平低的纳税人的税负相对高，经营利润高的纳税人税负反而相对较低。二是核定征收的功能之一是规范无账簿企业实施核定征收，但许多核定征收企业的税负低于核定征收企业，不符合法律规范和指导的目的。第三，扶持小型和微型企业及其他税收政策要求纳税人检查和收取账户。被事先批准和征收的纳税人缺乏成本和成本会计基础，无法享受加减等优惠，从而削弱了税收杠杆的调节作用。

(三)核定征收，征纳双方的责任权利混淆

现代税收征管的重要制度基础是纳税人自主申报纳税制度。

IRS(美国联邦税务局)的阐释是：“税收由纳税人自主评价体系产生是社会民主的最显著特征之一”。ATO(澳大利亚国家税务局)对此的表述是：“纳税人自主评价体系是税收管理体制的基础”。事前核定征收先于、脱节于纳税人的经营实际，税务机关针对尚未发生的事不可能准确判定，不符合“以事实为依据、以法律为准绳”和“谁主张谁举证”的规则，势必混淆征纳双方责权，动摇纳税人自主申报纳税制度的根基，导致税收风险。

(四)核定征收，僭越税收法定原则

立法法规定，“税种的设置、税率的确定和税收征管等基本税制”必须由法律规定。事前核定已经超越了法定界限。例如，企业所得税事前核定主要采用核定应税所得率的方式，应税所得率直接影响应纳税额。由于核定办法中应税所得率的弹性幅度、自由裁量空间很大，实际成了“编外”的税收减免、优惠，其对象、过程、结果的不确定性僭越了税收法定原则。例如，“其他行业”应税所得率的幅度为10-30%，极易造成一些税务人员以权谋私的寻租空间，使其因玩忽职守、徇私舞弊不征或少征税款、受贿受到司法追究。

(五)核定征收，导致逆向选择的结果

征纳双方的信息不对称会导致逆向选择和道德风险。查账征收企业亏损面大、征管难，改行事前核定征收，实际上是让渡了部分公共利益给纳税人，换取管理便利的短期行为，导致的是“破窗效应”。一些税务人员习惯于以审代管，“重核定、轻管理”，纳税人为了少缴税款，都趋向于从低核定。纳税人不规范核算，隐匿收入、不开发票，使全面开票制度受到冲击，市场经济的信用基础越来越淡薄。核定征收企业与其它企业可以通过筹划关联交易，调节价格，转移收入、成本、费用，减少应纳税额，乃至为虚开发票、出口骗税降低违法运作成本。